珠三角一体化专家解读之一
　　欧盟区域一体化的经验对珠三角一体化的启示
　　欧盟是当今世界区域一体化的典范。其成功之处在于，通过国家之间的权力让渡和利益博弈，构建了一套制度化水平很高的长效合作体制和机制，实现了货币、经济、社会乃至政治领域的超国家整合。珠三角9个城市间的区域一体化是一个省级政区内部的一体化，其利益协调的复杂程度和难度要小于欧盟，因此，学习和借鉴欧盟区域一体化的一些成功经验，对推进珠三角区域一体化大有裨益。
　　一、欧盟区域一体化的主要经验一是政府在不同的历史阶段对区域一体化有不同的目标定位。欧洲一体化进程最早可追溯到20世纪50年代，先后经历了“欧洲煤钢共同体”、“欧洲经济共同体”、“欧盟”三个历史阶段。欧洲一体化在不同时期目标定位各不一样，它先后通过关税同盟、共同市场、经济同盟、货币同盟的逐步建立，实现了“浅表一体化”向“深度一体化”的转变。
　　第一阶段是建设关税同盟。1968年7月，欧共体实现了内部取消工业品关税、对外实行统一关税的目标，建立了关税同盟。
　　第二阶段是构建共同市场。从1985年开始，欧盟机构和成员国采取了数百项措施，以消除区域内商品、人员和资本自由流动的技术、法律法规、行政、文化等障碍；1993年《马斯特里赫特条约》的签订标志着欧洲统一大市场的建立。
　　第三阶段是打造经济同盟。1998年6月1日欧洲中央银行的成立、申根协议的出台，进一步扫除了欧盟内部资金与人员流动的障碍。在共同的反垄断政策、反倾销政策、农业政策、进出口制度、渔业政策等的实施过程中，各成员国向欧盟让渡出更多的政策自主权，欧盟开始向经济同盟转变。
　　第四阶段是建立货币同盟。1999年1月1日，欧元诞生。欧元自问世以来，从最初的备受质疑，到现在的平稳运行，已成为加深欧盟一体化程度的重要因素。欧元区内的贸易、投资因扫除了汇率风险而更加活跃，市场要素之间的联系也更加紧密。
　　二是构建了多层次、网络状治理的区域协调体系。为适应跨国或跨域治理的复杂诉求，欧盟对传统上基于自上而下的“三明治”政府管理体制进行了改革，发展出一种多层次、组织间网络状的区域治理模式，形成了纵横交错、公私结合的区域政策协调体系。
　　一方面，欧盟在纵向上形成了超国家、国家、跨境区域、地方等多个等级层次的区域协调机构，实现了各个层次的权利平衡和利益表达机制的畅通。在超国家层次，欧盟在其最重要的三个机构即欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会中，均设置了专司区域事务的职能机构和顾问机构，如欧盟委员会内设有“区域政策事务部”，欧盟理事会内设有“区域政策委员会”，欧洲议会设有欧盟区域委员会，作为欧盟的顾问咨询机构之一。成员国政府在欧盟区域政策制定过程中居于第二个等级层次，它们一般都拥有自身的一套区域政策，但必须接受欧盟统一的区域政策的协调和整合。在国家间或地区间跨境区域的合作方面，欧盟国家也发展出一套成熟的区域协作机制，建立健全了各种跨境合作组织，比如，丹麦与瑞典的跨国合作区域组织。
　　另一方面，欧盟在横向网络上培育和发展出各种名目繁多的区域协调组织，如银行、行业协会、利益团体、政策联盟、政党、公共舆论等利益相关者机构，在整个区域政策的制定、执行和反馈过程中担当着重要的角色，日益彰显出公共部门、私营机构与第三部门的“合力”作用。
　　三是实施多管齐下的区域协调方式。欧盟较好地处理了政府与市场在区域协调发展中的相互关系，形成了法制、经济和行政多管齐下的区域协调方式。
　　完备的法制基础是欧盟国家开展区域协调发展工作的基石。欧盟国家的区域政策均是有法可依的，严格依据宪政设计和相关法律条文来实施。从早期的《欧共体共同条约》到目前的《欧盟条约》，这些均是推进欧洲一体化的基本法。此外，欧盟的成员国一般也制定了促进区域协调发展的法律体系，如德国的宪法、改善地区经济结构的法律等，在促进德国区域协调方面起支柱性作用。
　　欧盟推进区域一体化的经济方式体现在设计精细的多种扶持基金上。这些扶持基金主要有结构基金、聚合基金、团结基金和预备接纳基金。借助于这些扶持基金的组合使用，欧盟较为有效地落实了区域政策，使落后区域追赶发达区域，重整了那些衰败的老工业区域，振兴了萧条的农村区域，扶持了城市或跨国的滞胀区域。
　　欧盟还通过规范的行政调控方式，如制定区域发展基金的筹集制度、确立区域援助的通用规则、设立严格的项目报批流程和决策程序等，使欧盟的区域协调发展政策得到切实的贯彻实施。
　　四是形成了多样化的区域协作模式。欧盟的区域协作模式分为问题区域模式、创新区域模式、流域治理模式和跨境合作模式。这种分类，使欧盟对区域不平衡发展的治理更具问题导向性。
　　问题区域主要是指落后区域、萧条区域、滞胀区域和边缘区域，针对不同的问题区域，欧盟根据人均GDP水平采取了不同的扶持政策。创新区域是新经济时代欧盟区域发展的一种重要模式。针对欧盟的创新能力落后于美国和日本的问题，欧盟提出了建立区域创新评价指标体系的要求，目的是将欧盟建设成为世界上最具竞争力的知识经济社会。跨境合作模式大致有“两国一制”的跨国合作模式和跨省（州）、市的跨区协作模式，它一方面有力地促进了行政区边缘区域的经济发展，另一方面又可以提升核心区域和边缘区域的整体竞争力和“发展红利”。流域治理模式以莱茵河治理模式最具代表性。其主要做法是：成立“莱茵河保护国际委员会”；签署具有法律效力和制度约束力的“伯尔尼公约”；设立由政间组织（如河流委员会、航运委员会等）和非政府组织（如自然保护和环境保护组织、饮用水公司、化企业、食品企业等）组成的观察员小组，监督各国工作计划的实施；签署一系列流域水环境管理协议；规划实施“莱茵河流域可持续发展计划”。
　　二、欧盟经验对珠三角区域一体化的启示首先，要理性认识区域一体化的发展阶段以合理定位一体化的目标诉求。区域一体化是一个从孕育、发展到成熟的渐进演化过程，有其自身的发展规律，政府作为区域一体化的引领者和宏观规划者，必须顺应经济社会发展的阶段性特点，依据特定阶段所具备的条件，循序渐进地推动区域一体化。欧盟的区域一体化历经了半个多世纪，在不同的历史阶段顺应形势的变化，欧盟国家分别提出了建设煤钢联盟、关税同盟、共同市场、经济同盟、货币同盟等不同的阶段性目标诉求。广东要可持续地推进珠三角区域一体化工作，也必须在尊重历史和现实的基础上，理性定位区域一体化的发展阶段与目标诉求。比如，珠三角一体化未来5年、10年、20年、30年要实现的具体目标是什么，当前推进珠三角基本公共服务均等化的内涵与外延到底是什么，同城化是否意味城际间所有公共服务的均等化，等等，这些都值得理性思考，科学论证。
　　其次，要构建公共治理视阈下的区域治理体系以实现管理体制的创新。为实现欧洲一体化，欧盟不是对传统的政府管理体制进行简单重组，而是通过培育和发展区域一体化的多元参与主体，创造利益相关者相互博弈的制度平台，构建多层次、网络状的区域治理体系来实现管理体制的创新。在现代的公共治理环境下，广东推进珠三角区域一体化也应建立健全各层次政府推动、市场主导、社会协同、公众参与的组织间网络体系，以改变过往那种过分依赖政府“唱独角戏”的行事方式。一方面，为确保《纲要》落实执行到位，不仅要成立各级政府的“纲要办”，以统筹协调推进珠三角区域一体化；同时，也要营造一种政府与企业、行业协会、利益团体、非政府组织、公民协同参与区域公共事务治理的良性环境，拓展政府之外的其他主体参与区域一体化的广度和深度。另一方面，可考虑成立一个包括政府官员、人大代表、政协委员、企业家、学者、市民等诸多利益相关者组成的“珠三角一体化委员会”，作为政府推进一体化的决策咨询机构。
　　再次，要设计科学、精细的区域政策工具以实现区域合作机制创新。具体而言，就是要通过政策工具的组合，完善珠三角府际合作的激励与约束机制，以增强合作动力，减少合作阻力，提升合作耐力。
　　政府间合作的激励机制，主要包括利益协调、利益补偿和利益共享机制。利益协调机制是打破地方保护的重要手段，比如，在涉及跨区域的基础设施建设和行业管理收费等利益分配问题上，必须由各兄弟城市协商解决；又如，统筹完善珠三角地区的财税体系，尝试建立健全珠三角地区间横向合并纳税与分税制，推动企业跨地区投资经营。利益补偿机制就是通过建设规范的制度，对部分地区在地区利益和地区机会上的损失予以补偿，从而减少地方政府合作和区域一体化的阻力。比如，制订广东省环境资源区域补偿办法、东江流域生态补偿办法，就是当务之急。利益共享机制主要是通过成立珠三角区域合作发展基金，实现区域公共产品的合作供给和公共环境的联合治理。
　　政府间合作的约束机制，主要包括法律约束机制和绩效考核机制。法律约束机制是区域一体化的重要制度基础，欧盟的经验至少有三点启示：一是立法层面，应由省人大制定《广东省珠江三角洲地区改革发展规划实施条例》，通过法律来约束区域合作主体的行为。二是可在省、市一级人大成立相应的珠三角一体化政策委员会，对珠三角区域政策、区域发展基金、区域合作项目行使审批、决策和监管等功能。三是司法层面，可考虑设立区域合作司法协调委员会，以解决区际司法纠纷问题。绩效考核机制，一方面要根据利益相关的程度，完善政绩考核评价的主体。其主体应包括上级主管部门、权力机构、非政府组织、新闻媒体、公众及第三方评估机构